viernes, 13 de abril de 2012

APORTES PARA LA UNA LEY DEMOCRATICA Y PLURALISTA DE ASIGNACION DE LA PAUTA PUBLICTARIA OFICIAL DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO, REPUBLICA ARGENTINA.

Comentarios sobre el Proyecto de Ley sobre Publicidad Oficial de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires
Dictamen de la Comisión de Comunicación Social
Noviembre de 2009
Las presiones a medios de comunicación y periodistas ejercidas mediante la
asignación o el retiro de pauta publicitaria estatal han cobrado especial notoriedad pública en
nuestro país en los últimos tiempos. Aunque no se trata de un mecanismo novedoso de
interferencia estatal, la existencia de casos judiciales y el aumento de denuncias sobre el tema
–tanto a nivel nacional como local- han colocado a la publicidad oficial en el centro de un
debate que tiene por eje la relación del gobierno con los medios de comunicación y por
núcleo, la libertad de expresión de todos la población.
1
En este contexto, resalta la ausencia de marcos normativos que otorgue transparencia
y claridad a los fondos públicos destinados a publicidad. Esta falta de reglas –tanto a nivel
nacional como local- facilita las decisiones arbitrarias y el uso de la pauta oficial como
instrumento de presión política.
En este sentido, la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) considera que es un
paso adelante la discusión legislativa que se ha iniciado sobre la materia en el ámbito de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires a partir de la presentación de diversos proyectos de ley
Sin embargo, el dictamen aprobado por la Comisión de Comunicación Social de la
Legislatura, próximo a discutirse en el recinto, adolece de serias falencias, y no puede ser
considerado un marco normativo adecuado para regular la publicidad oficial en la ciudad.
Específicamente, el problema más grave es la ausencia total en el proyecto de
criterios rectores claros, transparentes y preestablecidos para la asignación de pauta.
Esta falta de criterios de distribución convierte a la propuesta en una verdadera
ausencia de regulación en la materia, perdiéndose una oportunidad de sancionar una
2.
1
normas internacionales de derechos humanos. En su artículo 13, inciso 3, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos prohíbe específicamente la restricción de la libertad de expresión “por vías o medios
indirectos”. Del mismo modo, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión - un documento
fundamental para la interpretación del artículo 13 de la Convención- establece que “la utilización del poder
del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación
arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de
radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los
comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan
contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley” (Principio 13) .
Utilizar la pauta del Estado para premiar medios afines o castigar a los críticos es una práctica que viola
2
Exptes. Nº 665-D-09, 1027-D-09, 2111-D-09.
2
norma que signifique un efectivo avance en materia de transparencia y libertad de
expresión
falta de determinación de la autoridad de aplicación y de mecanismos de control y la
ausencia de un régimen de sanciones.
A continuación, la redacción final del proyecto es evaluado a la luz de los principios
básicos que la ADC considera debe tener una legislación que garantice la transparencia,
reduzca la discrecionalidad y favorezca el control en el manejo de los fondos públicos
destinados a publicidad
Los puntos centrales son:
Definición
Una ley que regula la forma en que se distribuye la publicidad oficial debe definir
claramente qué se entiende por pauta. Una definición simple y posible es la que sostiene que:
es publicidad oficial todo anuncio o espacio contratado por los organismos comprendidos en
la normativa en cualquier medio de comunicación, en cualquier soporte.
En su Art. 2º, el proyecto examinado define a la publicidad oficial como “todo acto
de comunicación efectuado a través de un espacio publicitario gratuito o contratado bajo
cualquier modalidad por el Poder Ejecutivo del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires”. En la medida en que el término “modalidad” refiere al tipo de contratación, y
no al soporte en el que se pauta, la definición podría agregar: “en cualquier medio o
soporte”, quedando: “todo acto de comunicación efectuado a través de un espacio
publicitario gratuito o contratado, en cualquier medio o soporte, bajo cualquier modalidad…”
Ámbito de aplicación
Es necesario que la norma defina claramente su ámbito de aplicación, que debe ser lo
más amplio y preciso posible. La ley debería ser realmente abarcativa, y comprender no sólo
al Poder Ejecutivo y organismos centralizados y descentralizados, sino también a los demás
poderes del Estado, léase, los poderes Legislativo y Judicial de la provincia.
En la definición contemplada en el Art. 2º, el proyecto examinado hace referencia
única al Poder Ejecutivo. Consideramos que el ámbito de aplicación de la ley debe
incorporar a todo el sector público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esta
opción era la considerada originalmente por los Proyectos de Ley Nº 665-D-2009 (cabecera)
y 1027-D-2009.
. Otros problemas graves tienen que ver su ámbito de aplicación reducido, la3.4 Si bien el artículo 13 extiende los principios, propósitos y prohibiciones a
3
www.censuraindirecta.org.ar
Ver ADC, “Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial” (2006). Disponible en
4
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el cual comprende a la Administración Central (Poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial), las Comunas, los organismos descentralizados, entidades autárquicas y cualquier
otra entidad que pudiera depender del Poder Ejecutivo, las empresas y sociedades del Estado, sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el Estado de la Ciudad tenga participación mayoritaria en el capital o
en la formación de las decisiones societarias”; por su parte, el Proyecto Nº 1027-D-2009 incorporaba: “a)
El Proyecto Nº 665-D-2009, en su Art. 4º (Sujetos obligados) enunciaba: “todo el Sector Público de la
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todos los organismos del sector público, no se hace lo mismo con importantes cuestiones
como las disposiciones sobre períodos electorales.
Asimismo en relación al ámbito de aplicación, en su Art. 3º el proyecto examinado
excluye “la publicación de textos ordenados por disposiciones normativas, actos
administrativos o judiciales”. No resulta evidente por qué las publicaciones ordenadas por
disposiciones normativas, actos administrativos y judiciales, en la medida en que implican un
dispendio de fondos públicos, deberían estar exentos de ser controladas o someterse a las
obligaciones de transparencia.
Fines y Principios
Los principios que deberían regir la distribución de la pauta oficial son –entre otros- el
interés público, el libre acceso a la información, la transparencia, la racionalidad en el uso de
los fondos públicos, la eficacia, la razonabilidad, la no discriminación y la igualdad de
oportunidades de acceso a la distribución y el respeto por el pluralismo informativo. El
proyecto examinado recepta, en el Art. 4º, la mayoría de los principios arriba enumerados.
En cuanto a los fines perseguidos por la ley, una norma adecuada sobre publicidad oficial
debería establecer que sólo se podrán promover o contratar campañas y avisos de publicidad
oficial que tengan por finalidad difundir y promover el ejercicio de derechos y obligaciones
del Estado y el ciudadano, comunicar actos de gobierno, programas, iniciativas, servicios y,
en general, actuaciones públicas o informaciones de genuina relevancia e interés social. En
general, el Art. 5º referido a Propósitos recepta esto mismo de manera adecuada.
Características del contenido
La publicidad oficial debe ser clara, objetiva, fácil de entender, necesaria, útil y
relevante para el público. En este sentido, del proyecto examinado destaca el Art. 4º inc. e),
referido a claridad del mensaje.
Sin embargo, otras características de la publicidad oficial que también deberían
incorporarse a una legislación adecuada en la materia se encuentran ausentes. Por ejemplo,
cada aviso debería incluir una frase claramente perceptible que indique que el
espacio publicitario es pagado con fondos gubernamentales, e incluso indicar
expresamente el organismo que solicitó la campaña.
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Prohibiciones
La Administración Central, entes descentralizados, entidades autárquicas y cualquier otra entidad que
pudiera depender del Poder Ejecutivo de la Ciudad y las Comunas; b) El Poder Legislativo; c) El Poder
Judicial; d) Los órganos creados por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires; e) Las empresas y
sociedades del Estado, sociedad anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía
mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias”.
5
2009 (Art. 8º)
Esta característica se encontraba presente dentro de los Proyectos Nº 665-D-2009 (Art. 12º) y 1027-D-
4
Es importante que la norma establezca claramente qué avisos o campañas el
Estado no puede realizar
que contengan la imagen de algún funcionario o candidato, que tengan como finalidad
ensalzar logros de gestión, que provoque el descrédito de una persona física o jurídica, que
contenga información que sea engañosa, etc. En particular, la publicidad oficial no debe
promover –explícita o implícitamente– los intereses de ningún partido político ni del
gobierno, ni estar al servicio de destacar sus logros de gestión.
. Es recomendable que, por ejemplo, se prohíban las publicidades6
El proyecto examinado dedica su Art. 8º a establecer una serie de prohibiciones, que
incluye: a) incluir el nombre, voz, imagen o cualquier elemento identificable con funcionarios
del sector público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; b) incluir frases, logos
identificables que induzcan a confusión con partidos políticos. Este último inciso resulta
insuficiente ya que debería incorporar además de frases y logos, “símbolos, colores y
cualquier otro elemento que pueda dar lugar a confusión”. Tal era la redacción original
del proyecto cabecera.
El mismo artículo prohíbe que la pauta tenga “como finalidad principal influir en la
decisión electoral de la población, fomentar la impresión positiva del partido o sector
gobernante o la impresión negativa de una persona, sector o partido crítico del Gobierno de
la Ciudad”. La palabra “principal” debe ser quitada, ya que el objetivo de la publicidad
nunca puede incluir -ni principal ni marginalmente- influir en decisiones electorales.
Tampoco resulta evidente la razón de ser del inc. d) del Art. 8º del proyecto
examinado que prohíbe la publicidad oficial en “eventos, publicaciones o actividades cuyo
objetivo sea la promoción de sustancias psicoactivas, tales como el alcohol, los
psicofármacos, las bebidas energizantes y el tabaco”. Si en esos eventos, publicaciones o
actividades se encuentra un público objetivo al que se quiere enviar un mensaje, por ejemplo,
en materia de salud preventiva contra el HIV, ¿por qué excluir de antemano esa posibilidad?
Más que razones, pueden esgrimirse prejuicios al momento de justificar este inciso.
En períodos de campañas electorales los avisos gubernamentales pueden, en
particular, confundirse o ser usados con fines de propaganda partidaria. Para evitarlo, es
conveniente que se dispongan mecanismos que impidan el uso propagandístico de la
publicidad oficial.
7 En esta línea aparece el Art. 9º del proyecto examinado. El plazo de 30
6
estatal no sea utilizada como propaganda encubierta. Por ejemplo, la Política de Comunicaciones del
Gobierno de Canadá (Communications Policy of the Government of Canada) prohíbe contratar publicidad
oficial “en apoyo de un partido político”. En la provincia de Ontario, Canadá, la ley establece que los
avisos del gobierno no deben tener como propósito “crear una imagen positiva del partido gobernante o
generar una impresión negativa de una persona o entidad crítica del gobierno” (Government Advertising
Act, 2004). En España, la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional específicamente prohíbe
contratar campañas “que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados”
por el gobierno.
La mayoría de las regulaciones comparadas tiene, de algún modo, prevenciones para que la publicidad
7
desde la convocatoria a los comicios hasta la asunción del nuevo gobierno. Sólo se permite en los casos en
que existan obligaciones legales de informar, peligros a la salud pública, seguridad o medio ambiente, o
cuando se trate de publicaciones de avisos de empleos. En España, está prohibida la realización de
campañas entre el llamado a elecciones y el mismo día de la votación, con excepción de las campañas
relacionadas “con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral” o
En Canadá, por ejemplo, rige la suspensión de toda la publicidad oficial durante las elecciones generales,
5
días es materia discutible, pero es preciso mencionar que otras legislaciones refieren a 60 y
hasta 90 días de antelación para la prohibición en relación al inicio de los comicios. Los
incisos que establecen excepciones son en general adecuados, aunque podría definirse con
mayor precisión “correcto funcionamiento de los servicios públicos” y “emergencias”,
términos cuya ambigüedad puede dar lugar a abusos.
Criterios de asignación
La pauta estatal debe asignarse según criterios claros y transparentes, preestablecidos
en la ley, que evalúen distintos factores.
línea editorial de los medios de comunicación; en otras palabras: la distribución de la pauta
no puede utilizarse como herramienta de presión, a fin de recompensar o castigar a los
medios en función del contenido de sus expresiones. Los criterios deben encontrarse
claramente expuestos en la norma, junto con un mecanismo de ponderación que precise el
modo en que serán sopesadas las distintas variables de asignación, y reduzca de esta manera
la discrecionalidad del funcionario u organismo interviniente.
El proyecto de ley no contiene ninguna disposición específica sobre criterios
de asignación, con lo cual la distribución de la publicidad oficial continuaría
quedando, en este punto, bajo la total discrecionalidad de los funcionarios de turno.
Autoridad de aplicación
El proyecto examinado no establece cuál será el organismo encargado de
aplicar la ley. Se concluye que quedará a total discrecionalidad del Poder Ejecutivo, al
menos en aquella pauta oficial que esté bajo su órbita, lo cual es sumamente grave si se
considera que no hay ni sanciones ni organismo de control interviniente.
8 Ningún criterio puede estar ligado a la opinión o9
Planificación
“las que puedan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto
desenvolvimiento de los servicios públicos”.
8
público objetivo de la campaña publicitaria de que se trate. La pauta estatal forma parte de las libertades
informativas de la población, que tiene derecho a ser informada adecuadamente de las actividades y
servicios del Estado. Por ello, la publicidad oficial debe orientarse a la efectividad del mensaje, esto es, a
que la pauta sea recibida por el público al que se desea impactar con la campaña. A través del público
objetivo se debería establecer el universo de medios elegibles, y recién luego deberían ser consideradas las
mediciones de circulación o audiencia y el precio, que nunca deberá ser superior al que abona un
anunciante privado, entre otras variables a considerar. Por otro lado, a fin de garantizar el pluralismo
informativo, los Estados deberían adoptar mecanismos que promuevan la diversificación de la pauta entre
los medios de comunicación, evitando que se concentre en pocos medios y que medios pequeños o locales
sean injustamente excluidos de la asignación de publicidad oficial.
La ADC ya ha sostenido que como criterio preponderante los Estados deben considerar a la audiencia o
9
oficial no esté sólo en manos de funcionarios nombrados políticamente, como secretarios de medios, sino
también de organismos o funcionarios técnicos. Los funcionarios políticos pueden estar pueden estar
involucrados en el momento de decidir los objetivos y características generales de las campañas, pero
deberían dejar el diseño y el manejo diario a especialistas idóneos para la tarea.
Sería apropiado que la responsabilidad por el manejo, y en particular la asignación, de la publicidad
6
La norma debe exigir que los gobiernos realicen una adecuada planificación
presupuestaria para las campañas publicitarias que prevén para el año, y establecer su
procedimiento. La pauta, como principio general, debe estar justificada –formal y
expresamente– en la existencia de campañas publicitarias que respondan a necesidades
concretas y reales de comunicación, sin perjuicio de las situaciones imprevistas o de
emergencia.
El proyecto examinado prevé un sistema anual de planificación. Sin embargo, los
datos a consignar en el mismo resultan insuficientes, pues solamente se solicitan los
objetivos y la unidad ejecutora solicitante de cada campaña. No se establece como requisitos
informativos el monto destinado a las campañas (el plan anual debería relacionarse
directamente con el presupuesto de idéntico período), el público objetivo y el mensaje a
comunicar, el tipo de medio de comunicación adecuado a la campaña, etc.
Registro de medios de comunicación
El registro debe contener los datos que permitan identificar al medio y su/s
propietarios, que indiquen su circulación o audiencia (certificada por terceros
independientes), su cobertura geográfica y sus tarifas. A su vez, debe pensarse un sistema de
actualización de estos datos.
El proyecto examinado prevé la creación de un registro, en su Art. 10º. No se
establece de manera satisfactoria c u á l e s s o n l o s d a t o s q u e l o s m e d i o s d e
comunicación deben consignar si quieren recibir pauta. Por ejemplo, no se piden datos
sobre tarifas, propietarios, domicilio ni, sobretodo, una certificación independiente de los
datos solicitados en relación a los “usuarios”, lo que además deja dudas acerca de si se están
solicitados datos de tirada y audiencia.
Debería establecerse quiénes habrán de realizar las mediciones, de modo tal que
se garantice la objetividad de las mismas, por ejemplo, mediante la firma de convenios entre
el área responsable del registro e instituciones de educación universitaria y/o terciaria. Otra
cuestión relativa es quién habrá de costear los estudios de medición, si el GCABA, los
medios, o ambos conjuntamente; es importante, en relación a este último punto, considerar
que tal vez no todos los medios de comunicación cuenten con los recursos suficientes
como para satisfacer el gasto que implica un estudio de medición, y que esta situación
puede generar inequidades en la distribución de la pauta oficial, contradiciendo de este modo
el principio de pluralismo informativo e igualdad de condiciones de acceso.
Finalmente, el registro debe ser público. El proyecto examinado, sin embargo, no
realiza mención alguna a que la información registrada sea de carácter público.
Transparencia
Todos los ciudadanos tienen derecho a conocer los gastos efectuados en publicidad
oficial, que se financian con fondos públicos. La ley debe establecer mecanismos que
promuevan la transparencia en el otorgamiento de estos fondos y que garanticen el fácil
acceso a esta información por parte del público en general.
7
El proyecto examinado solamente contempla la confección de un informe, en su Art.
7º. El mismo resulta insuficiente en la medida en que los datos que allí deben consignarse
no alcanzan la totalidad de datos relevantes. Principalmente, no se establece la obligación de
informar los criterios de asignación de la pauta ni los detalles de contratación de cada aviso.
Por otro lado, a diferencia de los otros proyectos presentados, el dictamen aprobado
carece de una obligación expresa en cabeza de la autoridad de aplicación de informar a través
de un sitio web oficial en el que se detalle el proceso de contratación (duración, monto, tipo
de anuncio, procedimiento empleado y criterios de adjudicación) en sus distintas etapas.
Control externo adecuado
Los gobiernos deben rendir cuentas al público sobre los gastos efectuados y el modo
en que son empleados los recursos de publicidad oficial. Para eso es necesario que se
establezcan claros mecanismos de control externo que evalúe los objetivos, la necesidad y la
oportunidad de las campañas publicitarias y la eficiencia en el manejo de los fondos públicos.
El proyecto examinado no establece ningún mecanismo de control externo.
Cláusulas de limitaciones presupuestarias
Parece adecuado limitar la discrecionalidad del ejecutivo, que generalmente suele
darse, también, en relación al aumento del presupuesto prefijado. Algunos de los proyectos
que fueron evaluados por la Comisión de Comunicación Social contenían cláusulas
orientadas en este sentido.
Sanciones
El proyecto examinado no establece sanciones de ningún tipo. Es crucial que
el proyecto a ser aprobado incluya sanciones que vuelvan efectivas las prohibiciones y reglas
que buscan imponerse. Dichas sanciones deben ser proporcionales a la falta cometida. La
carencia de sanciones a la violación de prohibiciones vacía de utilidad el proyecto
examinado.
10 El proyecto examinado eliminó esas restricciones.
10
publicidad y propaganda no podrán ser incrementados durante el curso del ejercicio fiscal, salvo por
aprobación de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aún cuando ese Cuerpo hubiese
delegado en el Poder Ejecutivo facultades de reasignación de partidas presupuestarias” y el Art. 12 del
Proyecto Nº 1027-D-2009 que refería “el Poder Ejecutivo gasta un máximo del 0,3 % del Presupuesto de
Recursos y Gastos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en Publicidad Oficial. El Gasto en Publicidad
Oficial se determina en función del Plan Anual de Publicidad Oficial regulado en el artículo 16 que es
elevado a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires junto con el Proyecto de Ley de
Presupuesto para su correspondiente aprobación. El monto correspondiente al 0,3% del presupuesto
sancionado no podrá incrementarse por modificaciones posteriores del Presupuesto de Recursos y Gastos
de la Ciudad ni podrá ser objeto de reestructuraciones que lo incrementen salvo autorización expresa de la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires a través de una ley”.
Así, el Art. 22º del Proyecto Nº 665-D-2009, que establecía que “los montos aprobados para los gastos de
8
Además, sería conveniente que la ley prevea las consecuencias específicas de la
violación a las prohibiciones que establece. En ese sentido, se podría establecer un
mecanismo específico de control –por ejemplo, la Defensoría de la CABA- con capacidad de
recibir denuncias o bien habilitar de manera expresa un recurso judicial para obtener el cese
de la publicidad que se emite en violación de las disposiciones pertinentes.

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